水利部规划计划司 主办
敬正书副部长在全国水利发展“十一五”规划编制工作会议上的讲话(5-11)
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2005-05-11 08:39  
 
 

 

 

在全国水利发展“十一五”规划

编制工作会议上的讲话

水利部党组副书记、副部长  敬正书

2005年5月10日)

 

同志们:

   国家“十一五”规划是我国树立和落实科学发展观、加强党的执政能力建设、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的第一个五年规划。水利发展“十一五”规划是国家规划的重要专项规划,编制好水利发展“十一五”规划,明确今后5到15年水利改革与发展的思路和方向、目标和任务、布局和重点、对策和措施,是2005年各级水利部门一项十分重要的工作任务。去年,我们集中力量编制了全国水利发展“十一五”规划思路报告,并已经印发给大家,各流域、各省(自治区、直辖市)水行政主管部门也认真研究了各自流域、区域水利发展规划思路。今天,我们召开本次会议,就是在理清规划思路的基础上,对做好规划编制工作进行具体的研究和部署,明确目标,落实责任,提出具体的工作要求,以推动规划编制工作的顺利开展。

  下面,我讲四点意见。

一、提高认识,准确把握全国水利发展“十一五”规划思路

按照国家“十一五”规划编制工作的要求,2004年,水利部组织研究并提出了《全国水利发展“十一五”规划思路报告》。规划思路的形成过程,是一个充分体现了科学决策、民主决策、依法决策精神的过程,规划思路报告广泛地征求了国家有关部门、流域机构和省(自治区、直辖市)水行政主管部门的意见,广泛地听取了专家的意见,最后经过部长办公会研究通过。正如在部长办公会上汪恕诚部长指出的那样,规划思路报告研究的是今后相当长的一个时期水利发展和改革的大局。因此,经过部长办公会研究通过的规划思路报告应该是今后编制全国水利发展“十一五”规划的重要基础和依据之一。

(一)充分认识“十一五”规划编制工作的重要意义

当前和今后一个时期,是我国经济社会发展重要的战略机遇期,水利发展也面临着前所未有的机遇和挑战。因此,做好新世纪新阶段水利中长期发展规划意义重大。

首先,从经济社会可持续发展对水利的需求来看,全面建设小康社会的宏伟目标,要求水利提供饮水安全、防洪安全、供水安全和水环境安全保障。科学发展观的提出,要求在水利发展中树立以人为本的观念、节约资源的观念、保护环境的观念、人与自然和谐的观念以及全面、协调、可持续的发展观念。构建社会主义和谐社会,要求水利在保障公共安全、支撑经济发展、实现资源的可持续利用和维系良好的生态环境等方面发挥重要作用。解决“三农”问题、实施西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、实施新型工业化和城镇化等重大经济社会发展战略,要求水利继续加强基础设施建设,促进经济与资源、环境的空间均衡发展。社会主义市场经济体制改革,要求水利转变政府管理职能,深化水利改革,强化政府对涉水事务的社会管理,实现科学、民主、依法行政。因此,面对这些新的形势和要求,做好水利发展“十一五”规划,对水利支撑和保障国家经济社会可持续发展是至关重要的。

其次,从水利发展所处的阶段及在国家发展中的地位和作用来看,“十一五”及到2020年,水利将进入全面发展的新阶段,逐步完成由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的发展过程。在这一过程中,一方面,水资源作为影响国家可持续发展全局的重要战略资源,如何实现水资源的可持续利用,更好地满足生活、生产和生态用水需求,使水资源承载能力和水环境承载能力与经济社会发展要求相适应,是水利发展“十一五”规划需要回答的重要问题;另一方面,水利作为国民经济的重要基础设施,如何继续加强水利基础设施建设,提升水利服务于经济社会发展、特别是解决饮水安全和保障国家粮食安全的能力,是水利发展“十一五”规划需要回答的首要问题。因此,做好水利发展“十一五”规划,对推进水利的可持续发展、提升水利公共服务和社会管理能力也是十分重要的。

第三,从水利发展“十一五”规划的定位和作用来讲,水利发展十一五规划是国民经济和社会发展总体规划中的重要专项规划,是指导今后5年至15年水利发展、确定水利重大工程布局和建设安排、加强涉水事务社会管理和深化水利改革的重要规划依据,是审批、核准重大项目和安排政府投资的重要依据。本届政府十分重视规划在实现国家战略目标、有效配置公共资源、加强政府宏观调控和履行公共管理职能等方面的作用,把以往的五年计划改为规划,就是进一步强调“十一五”规划的战略性、前瞻性、指导性和可操作性。因此,做好水利发展“十一五”规划,事关今后水利改革与发展的全局,必须加以高度重视,切实做好规划编制。

(二)深入理解“十一五”水利发展与改革的总体思路

纵观经济社会可持续发展对水利发展的需求、水利发展现状和存在的问题,“十一五”期间的水利发展既面临难得的发展机遇,也面临着自然、资源、资金、生态移民、体制机制等条件制约的不利因素。这一时期,我们既要充分把握住发展的良好机遇,又要尽可能规避风险和克服不利因素,把握好“十一五”期间水利发展与改革的总体思路,促进水利事业的全面、协调、可持续发展。

确定“十一五”水利发展的总体思路,首先要明确指导思想,就是要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻和体现科学发展观,坚持中央水利工作方针和可持续发展治水思路,围绕全面建设小康社会的目标,以满足经济社会发展需求和提高人民生活质量为出发点,以实现人与自然和谐为核心理念,全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理、讲求效益,继续巩固和加强水利基础设施建设,强化对涉水事务的社会管理,深化水利各项改革,全面建设节水型社会,不断提高水资源利用效率和效益,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

确定“十一五”水利发展的总体思路,还要根据国家发展的形势和要求,明确“十一五”水利发展与改革的基本原则:一是要坚持以人为本的原则,重点解决好与人民切身利益密切相关的水利问题,努力满足人民群众对供水安全、防洪安全和生态环境用水等方面的需求。二是要坚持人与自然和谐的原则,充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力,妥善处理开发与保护的关系,促进水利的可持续发展。三是要坚持以改革促进发展的原则,克服水利发展中的体制性障碍,理顺体制,健全法制,改革机制,全面提升水利服务于经济社会可持续发展的能力。四是要坚持统筹发展的原则,兴利除害结合,开源节流并重,防洪抗旱并举,统筹考虑不同流域、区域和城乡水利发展的特点和需求,合理确定水利发展的目标、速度、规模、水平。五是要坚持资源节约和保护的原则,继续把水资源的节约、保护、配置放在突出位置,节水为主,治污优先,把建立节水防污型社会作为水利的一项长期的战略任务。六是要坚持突出重点、注重效益的原则,合理确定水利建设规模和投资规模,明确水利发展的重点,坚持扩大能力与巩固提高相结合,提高水利工程的社会效益、经济效益和生态效益。

确定“十一五”水利发展的总体思路,更要体现在制定防洪减灾、水资源节约保护和利用、水环境治理、水土保持等重大战略过程中,全面贯彻和树立科学发展观,不断丰富和完善可持续发展治水思路,把人与自然和谐作为破解中国水问题的核心理念。在防洪减灾方面,要给洪水以出路,通过工程和非工程手段,科学安排洪水,尤其要加强对人类自身行为的约束,逐步实现由控制洪水向洪水管理转变;在水资源开发利用方面,要以建设节水型社会为根本,通过建立国家水权制度,不断完善节水的体制机制,努力提高水资源利用效率和效益;在水资源保护和水环境治理方面,要充分考虑水资源和水环境的承载能力,以恢复和改善水体功能为目标,明确河流的纳污能力,严格管理社会的排污行为,倡导绿色经济;在水土保持生态建设方面,要充分发挥自然自我修复能力,结合水土保持综合治理,逐步扭转我国与水相关的生态恶化的趋势。

(三)全面把握“十一五”水利发展与改革的目标体系

与以往水利发展五年计划相比,水利发展“十一五”规划思路突破了以往单一的水利发展目标体系,而改为水利发展和水利改革与管理并重的双重目标体系。在水利发展目标方面,提出了防洪减灾、饮水安全、城乡供水、节水、农村水利发展、水资源保护和生态治理、水利现代化等宏观目标。在水利改革与管理目标方面,提出了以洪水风险管理为主要任务的洪水管理目标,以建立国家水权制度、实现水资源合理配置为主要任务的水资源管理目标,以建立河流排污总量控制制度为主要任务的水资源保护目标,以健全水土保持生态环境保护监管体系为主要任务的水土保持管理目标,以建立经济手段为主的长效节水机制为主要任务的节水型社会建设目标,以及完善水资源管理体制、水利工程管理体制、水利投融资体制、水利国有资产管理体制、水价体制等水利改革目标。双重的规划目标体系与国家对水利发展“十一五”规划的双重定位是一致的。一方面规划要成为政府审批重大水利建设项目的依据,因此我们需要建立水利发展目标体系以确定重大水利建设项目的布局和安排;另一方面规划要成为政府对涉水事务实施社会管理的依据,因此我们需要建立水利改革与管理的目标体系以确定政府在哪些领域需要改革,需要加强政府对涉水事务的社会管理。实践证明,建国五十多年来,水利在发展上取得了长足进展,尤其在“九五”和“十五”期间,仅依据国家投资计划,就可以形成约6000亿元的新增水利基础设施固定资产。但是,我们还要看到水利发展的历史欠账还很多,水利建设的任务仍然任重道远。同时我们更要看到水资源作为全社会的基础性资源和经济发展的战略性资源,在管理上差距更大。因此,在规划思路中强调双重目标体系,就是要更好地在“十一五”期间贯彻科学发展观,进一步实践部党组治水新思路,促进水利事业的全面发展。

(四)重点抓住水利发展与改革的主要任务和内容

“十一五”规划思路重点提出了九项水利发展任务、四项社会管理制度、四项改革措施。这些在思路报告中均有充分地论述,我在此简要地点一下,使大家更清楚我们在“十一五”期间主要开展哪些工作。

在水利发展总体布局和主要任务方面,一是把保障饮水安全作为水利建设的首要任务;二是加快实施以治淮为重点的大江大河治理,重点加强大江大河蓄滞洪区建设;三是加强南水北调等水资源配置工程建设,进一步加大节水和治污力度;四是加强病险水库除险加固和水库建设,水库建设中要充分重视移民和生态问题;五是加强以大型灌区续建配套和节水改造为主的农村水利基础设施建设;六是加强城市水利基础设施建设;七是加强水资源保护和水环境治理;八是加快水土保持和生态治理,加强小流域综合治理和水土保持生态建设;九是加快水文及水利信息化建设。

在强化涉水事务的社会管理方面,一是建立洪水管理制度,开展洪水风险分析评价,建立国家洪水影响评价制度,完善蓄滞洪区管理制度,提高蓄滞洪区管理运用调度能力。二是建立以水权为基础的水资源管理制度,抓紧制定国家主要江河水量分配方案,实现用水总量控制和定额管理,建立水权转让制度,培育水市场,实现水资源优化配置。三是建立以水功能区管理为基础的水资源保护制度,完善水功能区管理制度,确定水体纳污能力和纳污总量。四是推进节水型社会建设,建立以经济手段为主的市场节水机制。

在水利改革主要任务方面,一是推进水资源管理体制改革,完善流域和区域相结合的水资源管理体制,进行流域管理体制改革试点探索。二是推进水利投融资体制改革,完善以公共财政为主的水利投资体制,拓宽水利投融资渠道,建立稳定的水利投入保障机制。三是推进水利工程建设和管理体制改革,进一步完善建设管理的“四制”,加快水管单位体制改革,推进水价改革,加快农村水利改革。四是推进水利国有资产管理体制改革,建立水行政主管部门对水利非经营性国有资产的监管制度,探索准公益性水利国有资产的管理体制和运营机制,完善水利行政事业资产管理体制。

规划思路报告中提出的这九项水利发展、四项社会管理、四项水利改革的任务,应该是水利发展“十一五”规划编制工作中的重点,各个流域和地方水行政主管部门,一定要结合本流域和本地区的实际,在规划编制工作中把这十七项任务落到实处。

二、突出重点,精心编制好水利发展“十一五”规划

全国水利发展“十一五”规划思路为下一步规划编制工作打下了良好的基础。在水利发展“十一五”规划编制阶段,要进一步深化流域、区域、专项水利改革与发展的思路,理清今后水利发展的脉络,科学确定水利发展和改革目标任务、布局重点、政策措施及重大建设项目安排,把规划思路的主要内容具体体现到规划编制中,形成一套完整的“十一五”规划成果体系。为此,要重点把握好以下几个方面:

第一,找准问题。一方面,要认真做好水利发展“十五”计划执行情况总结及现状评价,对照水利发展“十五”计划,对全国、流域、省区和专项水利发展目标完成情况和达到的现状水平进行统计和分析,全面总结和评价水利发展“十五”计划执行情况,产生的效益和取得的经验等。另一方面,要认真做好“十一五”及到2020年经济社会发展对水利发展的需求分析。要结合各地实际,统筹分析人口增长、经济快速发展、经济增长方式转变、城镇化进程、保障粮食安全、东中西区域发展战略、生态与环境等对水利发展的需求,并且要达到量化的要求。在水利发展现状评价和需求分析的基础上,找准水利发展现状与经济社会发展要求之间的主要差距和问题,作为“十一五”水利发展和改革的主攻方向。

第二,量化目标。水利改革与发展是经济社会发展中的长期性任务,不同的发展阶段有不同的水利发展目标。在规划思路提出的目标体系基础上,进一步深入分析和论证“十一五”及到2020年水利发展和改革目标的合理性。要以2004年水利统计数据为基准,预测到2005年底水利发展主要目标指标的完成情况;根据水利发展现状指标和需求分析,合理确定“十一五”发展量化指标体系及测算方法,统筹考虑需要与可能,科学确定“十一五”及到2020年水利发展与改革的目标。要科学分析量化的目标指标,引用的数据资料来源要可靠,预测方法要科学,对成果要进行合理性分析。要统筹确定各项目标指标的发展水平,既要考虑长远发展,也要切合发展实际。

第三,优化水利发展规划布局和重点水利建设安排。制定水利发展规划布局和重点水利建设安排是水利发展五年规划的重要内容。规划布局要从巩固和加强水利基础设施出发,突出重要流域、重要区域、重点领域和事关水利发展全局的重大工程。重点水利建设安排要统筹考虑近期与长远、重点与一般、需求与可能,在水利发展“十五”计划完成情况的基础上,综合考虑在建规模、发展需求、前期工作深度、工程效益和投资能力等各方面情况,合理确定“十一五”期间水利建设规模。按照轻重缓急,做好重点水利项目建设安排,根据各类项目的特点和国家有关投资政策,做好建设项目分年投资测算和投资来源分析,以合理确定“十一五”水利投资需求和投资政策。

第四,细化水利改革与管理的主要任务和对策措施。要把强化水利社会管理、深化水利改革作为规划编制的重要内容,结合各地水利发展的实际,将水利改革与管理的各项主要任务具体化,使之具备实际可操作性。水利改革与管理措施要有的放矢,每一项措施都要确定改革与管理的思路、目标、内容、步骤和实施效果,不能仅停留于口号或思路。全国、流域、省区、专项规划要分别反映水利改革与管理的重点,不要面面俱到,上下雷同。各地要善于从近几年水利发展和改革的实践中,提炼和总结好的经验,积极探索水利改革与管理的有效对策措施。

第五,认真研究制定规划实施的保障措施。制定规划的主要目的是指导水利发展,“三分规划,七分实施”,好的规划方案最终要落实到实施中,而规划思路的体现、规划目标的实现、规划任务的完成都需要一套完整有效的对策和措施来保证。因此,要根据国家有关方针政策,结合水利工作的实际,从投资保障、政策保障、法律保障、科技保障、人才保障等方面,有针对性地提出规划实施的保障措施,提高保障措施的可操作性,切忌面面俱到,做表面文章。每一项措施都要具体可行,以保证水利发展“十一五”规划的目标任务能够落到实处。

第六,把握好规划编制的深度和质量。水利发展“十一五”规划编制工作是一项系统工程。在已有工作的基础上,为保证规划编制的深度和质量,要重点在以下几个方面下功夫:一是在突出规划的宏观性、全局性、战略性、前瞻性、指导性和可操作性上下功夫。要站在经济社会发展全局的高度,从总体和长远考虑水利发展的方向、目标和任务,提出既有现实性、又有预见性的水利发展和改革规划。二是在规划思路和方案创新上下功夫。“十一五”水利改革与发展面临一系列新的形势和要求,因此,在规划编制中,要善于吸纳国内外先进的治水思路和理念,善于学习和借鉴相关行业发展的好经验,善于采用先进的理论和方法研究和解决规划中的实际问题,在规划思路和规划方案上努力创新。三是在相关规划协调和衔接上下功夫。要把握好水利发展“十一五”规划工作的协调和衔接,采取自下而上、自上而下的方式,做好全国、流域、区域水利发展“十一五”规划的协调和衔接。要合理确定水利“十一五”专项规划体系,加强部内相关规划之间的协调。要做好与发展改革、建设、国土、环保、农业、林业等相关部门的规划衔接,做好与相关部门联合编制规划工作。四是在规划成果体系上下功夫。水利发展“十一五”规划成果体系主要包括全国、流域、区域、省区、专项水利发展“十一五”规划报告,重点项目数据库,规划思路报告,专题研究报告等。要加强规划成果的管理,按照统一的技术要求,抓紧完成工作,并根据国家总体规划的要求,整合重点区域规划和专项规划。

 三、统筹协调,认真处理好规划编制中的几个关系

水利发展“十一五”规划编制工作涉及的内容、领域、部门十分广泛。为切实做好规划编制工作,必须以科学发展观为指导,统筹考虑,综合协调,认真处理好规划编制中的几个关系。

一是处理好水利发展与经济社会协调发展的关系。水利是国家经济社会发展的重要组成部分。在水利发展“十一五”规划中,一方面,水利发展的目标、速度、规模、水平要与经济社会发展相适应,不断提升水利基础设施服务于经济社会发展的能力,强化政府对涉水事务的社会管理,保障全面建设小康社会宏伟目标的实现;另一方面,要统筹考虑各地区、各行业对水利发展的需求,根据水资源和水环境承载能力,对调整区域经济产业布局、转变经济增长方式、发展循环经济等提出对策建议。要加强与国民经济和社会发展总体规划的衔接,争取把水利发展规划的重点任务和领域纳入国民经济和社会发展总体规划;同时,也要按照总体规划的目标、任务和重点,完善水利发展“十一五”规划,作为总体规划的深化和延伸。

二是处理好加强水利建设与强化涉水事务管理的关系。与国家和地区经济社会发展对水利的需求相比,我国水利基础设施还相对薄弱。大江大河还需加快治理,蓄滞洪区仍是防洪中的主要薄弱环节,中小流域防洪能力还比较低;水资源短缺问题远未解决,还有400座城市存在缺水问题,50%以上省份处于资源短缺的状况,提高城乡供水能力的任务还十分艰巨。因此,水利基础设施建设仍是“十一五”乃至2020年水利发展的重要任务。但是我们还应该看到,“九五”、“十五”以来,各级政府在水利基础设施建设上的投入近6000亿元,水利基础设施的能力大幅度提升,但是我国水资源短缺的严峻形势并没有好转,水环境恶化的趋势并没有遏制,归根结底,是水资源管理的体制、机制还没有完全理顺。因此,随着水利基础设施建设的不断巩固和加强,政府对涉水事务管理的任务越来越迫切,如何规范人类活动,防止对水与生态环境的侵害,提高水资源的利用效率和效益,成为涉水事务管理的重要内容。这就要求在“十一五”及今后的水利发展中,不断变革和完善水利管理制度。通过加强水利建设和强化涉水事务管理的双重措施,推动节水型社会建设,促进水利的可持续发展。

三是处理好水利发展与生态环境保护的关系。当前,移民和生态问题已成为水利发展中不容忽视的重要问题。在规划编制中,要妥善处理好水利发展与生态环境保护的关系。水利基础设施建设是生态建设的根本和切入点,水是生态与环境改善的必要条件。要把保护生态环境、维护河流健康生命作为水利发展的重要目标和任务。要加强对水资源短缺地区、水环境恶化地区、生态环境脆弱地区的治理。在确定重点水利建设项目安排时,要高度重视移民安置和生态保护,对移民人口多、征地面积大的项目要慎重决策,项目投资测算要打足移民安置投资。高度重视水利工程对生态环境可能带来的不利影响,把保护生态环境、维护河流健康生命作为规划的重要理念,新建水利工程要认真做好生态环境影响评价,尽量避免对生态环境造成不利影响;对在风景名胜区、自然保护区等区域内新建水利项目要慎重决策,广泛征求有关方面意见。同时,也要防止人类活动侵害水环境,造成水土流失、地下水超采以及新的生态环境问题。

四是处理好重点建设项目中续建和新建的关系。据统计测算,“十五”期间全国累计完成水利基建投资规模约在3500亿元左右,而到“十五”期末预计结转续建项目规模为2500~3000亿元左右。因此,“十一五”期间水利建设要以续建项目为主,适度考虑重点新开项目。从投资需求来看,考虑目前在建规模和适度的新开工规模,今后几年每年需中央和地方投资约600~700亿元。从投资形势来看,1998年以来,中央水利基建投资主要依赖于国债资金,而随着国家宏观经济政策的调整,近两年国债投资呈快速递减趋势,水利投资规模因此也呈递减的趋势,今年中央水利投资减少62亿元。中央水利投资的减少,再加上地方配套资金不落实,一些重点在建项目投资强度不足,影响了工程建设进度,致使“十五”期间结转投资规模偏大。因此,在确定“十一五”水利建设项目安排上,要把重点放在续建项目上,对续建项目实行分类管理,确保重点建设项目,对一般性项目,抓紧收尾和清理。要严格控制新开工项目,不能把摊子铺得太大,要根据轻重缓急,合理控制建设规模。

四、落实责任,切实加强对规划编制工作的组织和指导

2005年,是水利发展“十一五”规划编制工作的关键一年。按照全国水利发展“十一五”规划工作的总体安排,今年要完成水利发展“十一五”规划编制工作,明年初完成规划成果的审查报批,规划工作时间紧、任务重、要求高。各有关单位要继续把水利发展“十一五”规划编制工作纳入重要工作日程,作为贯彻落实科学发展观、全面体现可持续发展治水思路、推进水利改革与发展的一项重要的工作,加强领导,精心组织,落实工作责任和组织保障,切实抓紧抓好。

按照我部印发的《水利发展“十一五”规划编制工作指导意见》明确的规划组织分工意见,部规划计划司负责归口管理全国规划编制工作,并会同水规总院、综合事业局、发展研究中心等单位,组成规划编制工作组,具体负责组织指导全国规划编制工作。有关专项规划由部有关司局参与具体的组织指导工作。各流域机构按照各自的管理职责,会同流域内有关省(自治区、直辖市),组织好本流域水利发展“十一五”规划的编制工作。各省(自治区、直辖市)水利(水务)厅(局)要组织做好本省区水利发展“十一五”规划编制工作。

各有关单位要进一步落实规划编制的具体负责部门和工作班子,广泛吸纳本单位相关专业部门参加,落实规划编制的相关承担单位,落实各项工作安排和工作要求,充实规划人员,加强规划培训,保障工作经费,抓紧开展工作。在规划编制中,要深入调查研究,广泛听取专家和公众意见,开放式规划,通过举办规划研讨班、座谈会和专家咨询等多种方式,进一步拓宽规划思路,完善规划方案。规划编制不仅仅是规划编制具体人员的责任,更是各级领导的责任。各单位有关领导要亲自抓,把规划摆在重要位置,做好规划编制工作的跟踪检查和落实,定期听取规划进展情况的汇报,带头调查研究和广泛听取意见,组织有关方面加强规划论证和方案协调,保证规划编制的工作进度,切实提出高质量的规划成果。

水利发展“十一五”规划事关今后一个时期水利改革与发展的大局。参加规划编制的各有关单位和人员要增强责任感和紧迫感,解放思想,实事求是,与时俱进,以科学发展观为指导,扎扎实实做好“十一五”规划编制工作,为促进水利的改革与发展、推进现代水利、可持续发展水利提供坚实的规划基础和科学依据。

  

 

 

 

 
 
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