水利部规划计划司 主办
刘宁总工在松辽流域防洪规划审查会上的总结讲话(4-20)
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2005-04-20 17:23  
 
 

2005417

 

各位专家、各位代表、同志们:

刚才,会议通过了松花江、辽河流域防洪规划审查意见,流域内各省、自治区的代表和松辽水利委员会的领导分别在大会上作了发言。至此,松辽流域防洪规划审查会已完成了预定的各项审查议程。水利部对这次会议非常重视,敬正书副部长在会议开始时作了重要讲话,并从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、振兴东北老工业基地,以及实践治水新思路的高度,阐明了编制松花江、辽河流域防洪规划的重要意义,全面阐述了规划需要处理好的六大关系,并对会议提出了明确的要求。部规计司、水规总院、松辽委等相关部门的同志和有关专家做了大量的会议准备工作,流域内各省、自治区人民政府及相关部门对本次会议给予了大力的支持。会议专门成立了松花江、辽河流域防洪规划审查委员会,各部门及省区代表和各位院士、专家对两个流域防洪规划报告进行了认真的审议,并对其中的一些热点、难点和亟待解决的问题开展了广泛深入的讨论,提出了许多非常宝贵的意见和建议。

下面,我受敬正书副部长委托,按照会议的安排,对本次审查会议作一个简要的回顾和总结。

一、规划符合流域实际,思路有所创新,成果丰富

洪涝灾害一直是松花江、辽河两个流域经济社会发展的重要制约因素。建国以来,党和国家十分重视这两个流域的防洪治理,从50年代就开始了流域规划的编制工作,并于上世纪90年代先后经国务院批准了流域三大规划,即《松花江流域规划》和《松花江、辽河流域水资源综合开发利用规划》以及《修订辽河流域规划》,尤其是1998年嫩江松花江大水以后,国务院办公厅批转了《关于加强嫩江松花江和辽河流域近期防洪建设的若干意见》,进一步加快了以堤防加固为重点的流域防洪建设。本次规划是在新的历史条件下,总结50多年来流域防洪治理的经验、教训,客观分析松花江和辽河流域的防洪现状、经济社会情况和水情、工情变化,开展了大量的研究、论证和协调工作,并与历次规划相衔接,对松辽流域的防洪建设进行了总体安排。从规划的编制过程和取得的成果看,本次规划工作有如下特点:

一是切合实际,方案得当。按照水利部统一部署和要求,松辽委对松花江、辽河流域防洪规划编制工作给予了高度重视,对规划工作的开展进行了周密安排,使规划编制过程组织有序、协调有力,较好地完成了各阶段的工作。流域内各省、自治区全力配合,有关技术协作单位通力合作,为规划任务的完成提供了重要保证。在防洪规划编制过程中,水利部及松辽委多次召开成果讨论会和专家咨询会,反复征求了流域内各省、自治区和专家的意见;在本次审查会议之前,还专门召开核心专家组会议对规划报告进行了预审,松辽委根据各省、自治区和专家组提出的意见对规划进行了再补充、再修改、再完善。这次规划凝聚了松辽委,各省、自治区有关部门及专家们的心血与智慧。大家一致认为,这两个报告指导思想明确,目标切合实际,资料翔实、内容全面、布局合理、措施可行。审查批准后,可作为松辽流域防洪建设的依据。

二是工作扎实,成果丰富。本次防洪规划自1998年嫩江松花江大水后正式启动,规划编制单位开展了重点河段河道纵横断面测量和防洪保护区、蓄滞洪区社会经济调查,对流域洪水结合1998年大水进行了复核和洪水分析计算,收集、整理,并分析了两个流域的自然地理条件、社会经济状况、洪水灾害特点,针对流域水情、工情变化较大的实际情况,东北老工业基地振兴战略的实施,东北粮食主产区支持和保护力度加大,以及全面建设小康社会对防洪的新要求,开展了防洪区社会经济发展预测、设计洪水复核、骨干防洪工程组合方案、河道整治、洪水出路安排、洪水风险分析、防洪区管理、防汛指挥系统、水文基础设施、超标准洪水应急措施、政策法规、环境影响评价、水土保持等大量的技术论证和专题研究工作。总的来看,规划基础工作扎实,成果丰富。

三是规划有所突破和创新。本次规划在历次规划的基础上,按照新的防洪理念和方法,采用新的成果和资料,取得了新的进展和突破。

1、在思路上进行了重大调整。规划以新水法防洪法为依据,全面贯彻国家新时期的治水方针,按照以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,人水和谐的治水新思路,维护河流健康生命的新理念和从控制洪水向洪水管理转变的防洪理念,充分考虑了防洪建设过程中的生态环境问题,突出了防洪非工程措施在防洪体系中的重要作用。

2、注重洪水的系统风险管理。为从根本上解决哈尔滨城市的防洪问题,进一步完善规划方案,第一次提出了设置月亮泡、胖头泡蓄滞洪区方案,初步研究确定了两个蓄滞洪区的规模和调度原则。同时为了控制洪水的系统风险,在确定防洪标准和规划方案时,统筹考虑了干支流和上下游防洪的关系,对防洪标准进行了复核,并将支流防洪标准由过去的20-50年一遇调整为10-30年一遇,增强了防洪系统的协调性,减轻了系统防洪的风险。

3、明确了规划保留区。正确处理和协调人与自然的关系,规范人类的社会、经济活动,根据流域经济社会发展和流域防洪的实际,避免对水土资源的掠夺性开发,制止对洪水调蓄场所和行洪空间的侵占,提出了松花江流域规划保留区方案和建立辽河流域规划保留区的倾向性意见。

4、注重综合协调。本次规划把防洪与水资源综合利用紧密结合起来,将生态环境保护纳入防洪治理目标。西辽河流域水资源匮乏,且时空分布不均匀,供需矛盾较大,尤其是西辽河平原水资源供需矛盾已十分突出。本次规划将在西辽河平原利用天然湖泊、泡子、洼地修建旁侧水库,充分利用洪水资源,进行区域地下水回补。在保证西辽河防洪要求的同时,缓解水资源供需矛盾,使湿地和草原得到逐步修复,生态环境得到保护。

5、完善了非工程措施建设内容。规划树立了建设与管理、防灾与减灾并重的思想,在加强防洪工程体系建设的同时,强化非工程措施建设。初步确定了松花江、辽河流域防洪非工程措施建设的总体框架以及防洪区社会管理、洪水风险区划与管理、工程管理和洪水调度、水文基础设施及防汛指挥系统建设、超标准洪水应急措施、规划保留区管理、防洪政策法规建议等非工程措施建设内容。

6、进行洪水分析,绘制洪水风险图。在分析调查历史洪水灾害以及1998年嫩江松花江大洪水致灾情况和洪水特点的基础上,绘制了在历史、现状和规划工程条件下,松花江干流、辽河流域重点防洪保护区历史和规划标准洪水的洪水风险图。分析和研究了洪水灾害的分布规律,为今后实施流域洪水的风险管理奠定了规划基础。

二、会议准备充分、审查认真、务实高效

本次会议邀请了有关院士专家,邀请了国务院有关部门、总参谋部、松辽流域四省区人民政府的代表共同参加。在大会发言和分组讨论过程中,专家和代表畅所欲言,从不同的角度为进一步修改、完善松辽流域防洪规划提出了很好的意见和建议,会议卓有成效。

1、对一些重点问题形成了共识

专家和代表们一致认为,松花江和辽河流域防洪规划立足维护人民生命财产安全,立足于确保经济社会可持续发展,符合科学发展观和人水和谐治水新思路的要求。规划指导思想正确、规划原则合理,规划方案可行,防洪措施符合实际。

规划提出的近、远期目标反映了流域防洪的实际需求。通过10年左右时间的建设,流域防洪体系得到进一步完善,在发生规划标准洪水时,可以保障主要防洪保护区社会经济活动的正常进行;发生大洪水时,保障流域重要城市的防洪安全,流域社会经济不会发生大的动荡;当发生超标准洪水时,有预定的方案和切实的应对措施,保证抢险救灾工作的顺利进行。远期再经过10年时间建设,形成比较完整的防洪减灾体系,在发生规划标准洪水时,该体系可以保障流域社会经济活动和人民生活的正常进行;发生大洪水时,保障流域重要城市、重点防洪保护区的防洪安全;当发生超标准洪水时,保证经济社会活动不至于发生大的动荡及造成严重的灾难。

2、专家代表提出的重要意见和建议将进一步提高规划的合理性

为进一步修改、完善松辽流域防洪规划,专家和代表们也从不同的角度提出了建议和看法。根据分组讨论和会议上代表们和专家们的发言,概括起来主要有以下几方面:

关于防洪标准。一些专家认为,松辽委已根据核心专家组的意见将有的支流防洪标准作了调整,鉴于流域的防洪标准在规划中做到完全合理比较困难,本阶段不宜再做大的调整,可在规划实施阶段统筹考虑当地防洪工程和经济社会发展情况,进行进一步调整,使之既能减少工程量,又能比较符合客观实际。

关于蓄滞洪区。专家认为,为了防御哈尔滨百年一遇的洪水,设置胖头泡、月亮泡蓄滞洪区是必要的。这两个蓄滞洪区启用机率小,且距哈尔滨市区距离较远,管理、调度和运用将比较困难。应进一步明确胖头泡、月亮泡蓄滞洪区在流域防洪体系中的作用和效果,开展专题研究,针对承担的防洪任务和当地实际,合理确定安全建设方案、启用条件、运用方式,以及管理模式和补偿机制等。

关于城市防洪。有的专家认为,城市是东北老工业基地振兴的重点,要高度重视城市防洪建设,充分考虑城市的发展,与城市总体规划相协调,合理确定防洪标准。本次规划选用的城市防洪标准是根据城市现状情况确定的,而规划远景水平年是2020年,鉴于城市发展很快,将来可能有比较大的变化。建议在规划中将防洪标准的设定表述清楚,并明确今后可以根据城市发展的实际情况作相应调整,以利于规划的实施。

关于河道整治。各位专家基本同意规划中提出的河道整治建设内容,但有的专家认为,建设内容要进一步细化,提出明确的意见和要求,如规划中应明确桥梁扩孔的目标和任务,强调其改建的重要性,提出尽快实施改建要求,有关改建的方案要商水利主管部门同意。有的专家建议,要根据河流的特点制定切实可行的清淤疏浚方案,明确河道清障的任务和要求。

关于水库建设。专家认为,为有效控制松花江、辽河流域洪水,进一步规划新建一批重点水库是必要的,但要加强新建水库的论证工作,一方面要研究新建水库的防洪效益,进一步论证水库的规模、任务以及调度运行方式,充分发挥新建水库的防洪作用。同时,要高度重视水库建设的生态保护和移民等问题,统筹考虑防洪、水资源利用和生态保护的关系。

关于盘山闸扩孔。有些专家担心,盘山闸按规划方案扩孔改建后,仍按照现行的方式运用,河道可能仍然淤积比较严重。有的专家认为,如果按目前的方式运用,从已运行的情况来看,扩孔的作用不大,且规划中采用河道淤积资料比较陈旧。建议要进一步核实淤积量,开展有关专题研究,客观评价盘山闸对辽河干流防洪的影响,结合河道治理、生态保护和水资源利用,进一步论证其改建方案。

关于水土保持和湿地保护。有的专家认为,对于松花江、辽河流域来说,水土保持和湿地保护非常重要,有关总体安排、治理措施要与全国的生态环境建设规划以及湿地保护规划相衔接。并根据相关政策法规,强化管理,防止新的水土流失和湿地环境破坏,加强重点水土流失地区治理。也有的专家认为,水土保持工程建设投资很大,建议在防洪规划中不包括这部分投资。

关于规划实施安排意见。一些专家认为,这次规划投资与上一次核心专家组的预审会上提出的投资安排虽做了一些调整,但近期投资的强度仍然比较大,难以实现。规划安排的建设项目和投资规模应充分考虑国家方针政策,统筹考虑中央和地方财力状况,按照事权划分的原则,区分轻重缓急,突出重点,合理安排。

各部委对本次防洪规划也提出了一些意见和建议。中国气象局提出,水利部门与气象部门要加强协调和合作;建设部提出,城市防洪规划要与城市总体规划相互衔接;国家林业局提出,在规划中要有针对性的考虑生物工程措施;信息产业部提出,有关防汛指挥系统等非工程措施建设,以及通讯网络建设要执行行业标准;国土资源部提出,要在规划中对水利设施用地规模进行总体测算,有关规划用地要与国土部门沟通、协调;交通部提出,要研究抗洪救灾专用道路规划与建设问题;铁道部对阻水桥梁扩孔改建和哈尔滨城市分洪也提出了一些意见;环保总局提出,要重视防洪工程的环境影响评价问题;中国人民解放军总参谋部提出,修建防洪设施要考虑军事要求的因素。

流域内的四省区也提出了在规划中增加建设项目、提高河段和城市防洪标准、提高防洪工程等级以及加快项目实施等意见和建议。

这些意见都很好,我们将在进一步的防洪规划修改过程中予以研究、考虑。

三、需要进一步研究的几个重点问题

一是洪水风险管理。本次规划对洪水风险区划进行了初步的洪水风险分析。应尽快就建立洪水风险评价体系并开展相关前期工作,结合防汛指挥系统的建设,建立主要河流和现状工程基础数据库,按照洪水风险程度,进一步对防洪区进行洪水风险区划,组织编制具有实用性和满足精度要求的洪水风险图;根据流域防洪能力的变化情况,定期修订洪水风险区划和洪水风险图;在洪水风险区划的基础上,建设重点洪水风险区域预警预报系统,进一步完善各防洪调度方案和各防洪保护区防汛预案;逐步探索洪水保险的可行性,研究分担、转移洪水风险的社会化保障机制。

二是流域洪水资源管理。长期的实践告诉我们,要完全消除洪水灾害是不可能的。因此,在防洪工作中,既要适当控制洪水,也要主动适应洪水,尊重自然规律,协调人与洪水的关系,进行洪水的有效管理,这样才能保证流域经济社会的可持续发展。松辽流域由于自然因素和气候变化,加上长时期人为破坏,造成林地、湿地、草地面积减少,水土流失严重,生态环境恶化,天然调节洪水能力降低。因此,要研究和探索流域洪水资源利用的有效途径,在防洪减灾体系建设中尽量与水资源开发相结合,充分利用雨洪资源,为缓解水资源危机和改善生态环境创造有利条件。

三是蓄滞洪区建设机制及洪水预报调度。胖头泡、月亮泡蓄滞洪区是松花江流域防洪体系中的重点骨干工程,应抓紧完成蓄滞洪区安全建设规划和相关前期工作,争取早日建成发挥作用。由于两个蓄滞洪区位于哈尔滨市上游,准确预报哈尔滨市的洪峰流量是蓄滞洪区能否发挥作用的关键。本次规划提出建立嫩江、二松和松干河道水动力学模型预报哈尔滨市的洪峰流量,这是研究蓄滞洪区启用调度问题的一个重要基础性工作。下一步应补充完善有关河段的水下地形资料和蓄滞洪区地形资料,继续开展河道水动力学模型的相关工作,合理确定各项演进参数,条件成熟时纳入松花江防汛指挥系统,为发挥胖头泡、月亮泡蓄滞洪区在松花江防洪中的骨干作用奠定基础。

四是加强河道的维护和治理,研究相应的机制与对策。辽河平枯流量相差悬殊,主槽不宽,滩地肥沃,由于滩地过水机会少,较多滩地被垦为农田,不仅需要引洪淤灌,大水时还阻碍行洪;松花江、辽河上已建的跨河阻水建筑物共有129处,较大规模围堤12处,阻水问题突出,扩卡拓孔十分必要;松花江具有通航要求,合理维持和保证松花江航道基流也十分重要;泥沙问题是辽河流域防洪的重点问题,由于大量泥沙淤积,辽河下游已形成二级悬河西辽河各水库、拦河枢纽防洪能力明显降低,辽河柳河口以下河段逐渐形成地上悬河,严重威胁河道行洪安全,降低了流域防洪标准,制定清淤疏浚的有效方式和合理方案尤显紧迫和必要河道的维护与治理对河道形态与功能至关重要,而河道形态与功能又是河流健康与否的重要标志。长期以来,河道疏于维护与治理,有愿望、有规划但少措施、缺政策,因此难实施,这是社会发展与自然演替过程中交互作用的突出表现,是揭示着人与自然和谐相处与否的重要特征。要进一步研究、探索和寻求相关政策支持,与有关方面竭诚合作,保证河流的健康,推动社会的进步。

五、重视水工程综合调度运用研究,为提高水资源利用的效率和效益服务。东北地区工业化程度高,城市群规模大,发展快;河流季节性强,丰枯差大,水库调度必须满足综合利用的要求;围垦、垦滩导致河道天然槽蓄能力和行洪能力降低,使防洪安全面临十分严峻的考验,而且有限的水库调节能力由于防洪的需要,直接影响着供水安全。必须统筹考虑水库、河道、蓄滞洪区的联合作用,做好水工程的综合调度,更为关注综合效益的发挥,为城乡供水安全保障和提高水资源效率与效益服务。

纵观松辽流域的白山黑水,这一区域是我国水土资源匹配最为优良的地区之一,但经济社会的持续发展对水资源的保护与利用提出了更高的要求,森林砍伐、湿地萎缩使人们要应对的防洪问题更为凝重,今后还会有许多问题有待研究和探讨,比如尼尔基水库建成后与白山、丰满以及蓄滞洪区联合调度问题等。但是,防洪规划是一个动态规划,有滚动向前发展的过程,对流域防洪工作中存在的一些难点和一时尚难协调的问题,难以在一次规划中全部得到解决,还需要在今后的工作中进一步开展深入的、专门的、广泛的研究和论证。可以肯定的是,通过各方面的共同努力,勤奋工作,每一次规划一定会比上一次规划有所进展,有所突破。

关于下一步的工作安排,着重强调两点要求:

一是抓紧修改报告。本次审查专家和代表们提出了很多好的意见和建议,要根据会议的记录和审查会议的精神,对这些建议和意见逐条进行分析和整理,进一步消化,吸收各位专家和代表发言的内涵,提出研究处理办法,认真修改完善规划报告,包括分报告和专题报告。在修改过程中,松辽委要及时同有关省区水利水务厅局沟通、协商,并应根据环境影响评价法的有关要求,进一步补充完善防洪规划环境影响论证报告,按程序审议,争取在短期内将修改后的规划报告报部。

二是尽快征求意见。报告修改完成后,要及早形成征求意见稿,以正式文件的形式报送国务院有关部门和流域内各省区市人民政府征求意见,并主动做好有关沟通汇报和解释工作,也希望参加此次会议的有关省市和部门的代表,继续大力支持水利工作,能够及时反馈会上的审查意见,以便我们尽早将规划上报国务院。

最后,再次感谢各位专家和代表为松花江和辽河流域防洪规划审查付出的辛勤劳动和心血,也感谢国务院有关部门、松辽流域内各省、自治区人民政府和新闻界朋友们对这次会议的大力支持。

谢谢大家!

 

 

 
 
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