水利部规划计划司 主办
敬正书副部长在松辽流域防洪规划审查会上的讲话(4-19)
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2005-04-19 17:37  
 
 

 

各位院士、专家和代表:

今天,水利部主持召开松花江和辽河流域防洪规划审查会,共同探讨和研究两个流域的防洪问题,进一步对规划进行修改完善,尽早上报国务院审批,以加快松花江、辽河流域防洪体系建设和管理,保障两流域经济社会可持续发展和振兴东北老工业基地战略的实施,为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供防洪安全保障。在此,我代表水利部和汪恕诚部长向各位院士、专家以及国务院有关部门和松辽流域各省、自治区长期以来对水利工作的关心、支持表示衷心的感谢!

下面,我讲几点意见,供各位专家和代表参考。

一、松辽流域防洪体系建设取得重大进展,为流域经济社会可持续发展提供了防洪安全保障

松花江、辽河两个流域总面积77.68万平方公里,占我国国土总面积的8%,流域腹地为国家自“一五”以来重点建设的东北地区老工业基地。经过多年来的建设和发展,松花江、辽河流域不仅成为我国重要的钢铁、能源、化工、汽车、机械制造、木材加工等工业基地,也是我国重要的商品粮基地。2003年两流域GDP1.067万亿元,人口8936万人,分别占东北地区的77%74%,占全国的9%7%,粮食产量6500万吨,占全国的15%,在我国国民经济中具有十分重要的地位。随着振兴东北老工业基地战略的实施,东北地区将建设成我国新型的工业基地、现代农牧业基地和农业综合发展区,松花江、辽河流域资源和区域优势将更加明显,其防洪安全问题直接关系到国家粮食安全、流域内各省区的经济发展和社会稳定。

然而,松花江、辽河流域洪涝灾害比较频繁。据统计,19012000年间,松花江共发生洪灾46次,辽河发生洪灾50余次;相当于松花江流域、辽河流域每2-3年就发生一次比较严重的洪涝灾害。新中国成立50多年来,松花江流域的松花江、嫩江、第二松花江和辽河流域的辽河、浑河、太子河等主要河流都发生过100年一遇以上的大洪水。尤其是1998年嫩江、松花江发生了超历史记录特大洪水,造成直接经济损失达480多亿元。松花江、辽河流域洪涝灾害严重影响了流域经济发展,给流域内人民的生命与财产造成了严重的损失。

党和政府十分重视松花江、辽河流域防洪工作。50年代开始编制松花江和辽河流域综合规划,1994年国务院批复的《松花江流域规划》和《松花江、辽河流域水资源综合开发利用规划》以及《修订辽河流域规划》对指导两流域水利建设,提高防洪能力起到了重要作用。1998年大水后,国务院先后批转了《关于加强嫩江松花江近期防洪建设的若干意见》和《关于加强辽河流域近期防洪建设的若干意见》,进一步明确了近期防洪建设的目标和任务。根据这些规划,国家在松花江、辽河流域开展了大规模的防洪建设,特别是1998年嫩江、松花江大水后,中央加大了松辽流域防洪治理的投入,至2004年底,两流域防洪建设投资达89亿元,先后开工建设了尼尔基、石佛寺等水利枢纽,松花江、辽河干流堤防得到加固和全面整治。目前,松辽流域已经建成堤防总长30000多公里,干流堤防达5400公里,建成水库3227座,总库容767亿立方米,初步形成了以堤防为基础,堤库结合的防洪工程体系,防洪非工程体系初具规模,流域整体防洪能力有了较大提高,有效地保障了流域经济社会发展。

二、松辽流域防洪事关东北地区发展大局,进一步加强防洪建设意义十分重大

随着松辽流域防洪体系的逐步完善,两流域防洪能力将不断增强。但是,松花江、辽河防洪问题的复杂性决定了防洪治理的艰巨性,目前松花江、辽河的防洪体系与流域经济社会发展和实施东北老工业基地战略的要求仍不相适应,还存在着一些亟待解决的问题,防洪安全面临很大挑战。

首先,流域水情发生变化,原规划确定的许多河段设计洪水与经济社会发展不相适应。1998年嫩江松花江发生特大洪水,使原流域规划采用1951-1982年的水文系列计算出的设计洪水值发生很大变化。本次规划采用的水文系列计算,松花江流域嫩江江桥站50年一遇设计洪峰流量比原规划成果增大44%,松干哈尔滨站200年一遇设计洪峰流量比原规划成果增大12%,均相当于原规划300年一遇设计洪峰流量。辽河流域1995年大水以后,乌力吉木仁等河流设计洪水加大。由于设计洪水的加大,使原规划防洪体系的防洪标准降低,需要根据新的水情、工情及经济社会发展要求,进一步研究制定与经济社会发展相适应的防洪规划。

其次,流域防洪体系仍然较为薄弱,亟待进一步加强。松花江、辽河流域防洪体系经过多年来的建设,整体防洪能力虽有所提高,但与经济社会发展的总体要求仍有一定差距。一是流域防洪控制性骨干工程如嫩江尼尔基水利枢纽、辽河干流石佛寺水利枢纽一期等尚未建成发挥作用,松花江流域胖头泡、月亮泡蓄滞洪区尚未开工建设,流域防洪形势依然严峻;二是一些防洪保护区的防洪能力仍然偏低,尚未达到规划确定的防洪标准,哈尔滨、沈阳等大中城市防洪安全仍不能得到有效保障;三是水土流失、水库淤积、河床抬高等问题十分突出,辽干柳河口以下河段已逐渐成为“地上悬河”,泥沙问题已经成为辽河防洪的心腹之患;四是流域仍有部分重点地区病险水库尚未得到除险加固,一些重要支流洪水尚不能得到有效控制,流域防洪非工程措施相对滞后。这些问题对流域防洪安全构成了严重威胁,亟待进一步加强流域防洪体系建设。

第三,人水争地矛盾突出,影响防洪安全。一是盲目围堤,侵占河道行洪通道,部分桥梁阻水严重。据统计,松花江、辽河流域各河段上已建的跨河构筑物包括铁路、公路桥梁和拦河闸坝、油气输送管道等,共有129处,较大规模围堤12处,这些建筑物和围堤不仅束窄了河道,壅高了水位,而且使河流水流流态变得复杂,严重威胁着堤防的安全。二是占用湿地、湖泊围垦造田,流域天然分蓄洪能力下降。松花江、辽河流域泡沼湿地资源丰富,不仅具有巨大生态环境调节功能,而且也是流域分蓄洪水的天然场所,对江河洪水起着重要的调节作用,是流域防洪体系的组成部分。但由于受盲目围垦、过度开发等人类活动的影响,湿地呈现逐年减少之势。据统计,2000年流域沼泽湿地面积为2.9 万平方公里,比1950年减少了8.6万平方公里,50年间面积减少了75%。三是过度采伐林木、坡地开荒加大了水土流失,造成水库、湖泊和下游河道泥沙淤积严重,削弱了水库调洪和河道泄洪能力。辽河流域红山水库泥沙淤积占总库容35%,辽河干流部分河段形成地面悬河,河口感潮段盘山闸总泄量由5000立方米每秒下降到2756立方米每秒。为维护河流健康生命,正确处理好人水关系,仍是防洪规划需要认真研究解决的重要问题。

第四,非工程措施滞后,防洪区管理有待加强。松花江、辽河流域非工程措施还很不完善,一是洪水调度方案不完善,缺乏流域性特大洪水防御方案,一些骨干调蓄工程的洪水调度方案也需要进一步完善;二是重建轻管的思想仍然存在,一些工程不能充分发挥防洪效益;三是管理基础设施薄弱,流域内水文站网密度低,水文基础设施条件较差,信息采集和通讯手段落后,洪水预警预报系统、防汛指挥系统尚未建成,防洪管理基础设施条件需要进一步改善,超标准应急措施不健全,迫切需要对现有超标准洪水应急措施进行补充和完善;四是防洪区管理制度不完善,人水争地矛盾比较突出,洪水风险意识不强,降低、回避、分担风险的制度不健全,防洪区承担洪水风险能力薄弱,社会管理水平较低。

第五,松辽流域经济社会发展,尤其是国家振兴东北老工业基地战略对防洪提出了更高的要求。松花江和辽河流域经济社会重点地区多位于流域主要江河的中下游地区,不仅有100万人口以上特大城市10座,而且有松嫩平原、辽河平原和三江平原等粮食生产基地,随着振兴老工业基地战略的不断实施,流域社会经济将快速发展,城市化进程不断加快,流域内社会财富积累增多,人民生活质量进一步提高,作为实施振兴战略重点的城市,以及粮食主产区,防洪要求不断提高。据初步预测,2010年松辽流域GDP将达到17200亿元,年增长率达10%左右,城市化率将达到56%。受洪水威胁地区的经济存量、人口密度、人民财产都有较大提高,洪涝灾害可能造成的潜在损失越来越大,防洪风险不断提高,因此,松辽流域经济社会的可持续发展,老工业基地振兴国家战略的实施,对防洪安全保障提出了更高的要求。

三、进一步树立和落实科学发展观,做好松辽流域防洪规划工作

党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本,树立全面、协调可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,并强调要坚持“五个统筹”。四中全会提出了要构建社会主义和谐社会。胡锦涛总书记指出“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。因此,编制松辽流域防洪规划,要以科学发展观为指导,进一步把握可持续发展水利的科学内涵,结合防洪的实际,注重解决防洪建设中存在的主要矛盾和突出问题,正确处理和协调人与自然的关系,为构建社会主义和谐社会打好基础。要按照“全面规划,统筹兼顾,标本兼治,综合治理”方针,在全面总结50多年来松辽流域防洪治理的经验,特别是对9598大洪水进行反思和总结,充分认清流域的特点,正确制定流域防洪的方针和指导思想,要坚持把改善流域人民生产、生活、生态条件,保障人民生命财产安全,实现流域社会经济可持续发展作为规划的基本出发点,在防洪保安上为流域内的安定有序创造条件;要正确处理和协调人与自然的关系,规范人类的社会、经济活动,彻底扭转人们对水土资源的过度开发,制止对调蓄洪水场所和行洪空间的侵占。同时流域社会经济的发展要尊重自然规律,保护生态环境,科学安排洪水出路。在规划中要重点考虑和处理好以下几个问题:

第一,科学安排流域防洪体系建设。流域防洪体系建设要贯彻科学发展观,研究确定适合流域特点的防洪方针和措施。要充分利用东北地区河流主槽小滩地宽阔,河道的槽蓄洪作用大的特点,充分发挥河道的泄、蓄洪能力,也要发挥各种调蓄工程对洪水的调蓄能力,进一步完善流域防洪体系。松花江流域要坚持“蓄泄兼筹、综合治理”的方针,辽河流域要坚持“蓄泄兼筹、防用结合、综合治理”的方针,按照统筹规划、远近结合、突出重点、分步实施的原则,逐步建成以堤防为基础,二松丰满和白山、嫩江尼尔基、辽河石佛寺等大型水利枢纽为骨干,支流水库、胖头泡和月亮泡等蓄滞洪区,河道整治、平围行洪、阻水桥梁扩孔改建相配套,结合封山植树、退耕还林、水土保持、湿地保护等措施以及洪水调度、防洪区管理等其他非工程措施,构建流域综合防洪减灾保障体系。

第二,统筹兼顾,突出重点。松花江、辽河流域面积较大,防洪基础设施薄弱,流域防洪体系建设的任务仍然很重,要确定与社会经济发展水平相适应的规划治理目标,要根据保护区内的人口、经济发展状况和洪水的风险程度,综合考虑上下游左右岸的关系后合理确定防洪标准。要针对松辽流域支流众多且是洪水主要产流区的特点,坚持统筹兼顾,适度防洪,协调发展,按照给洪水以出路的原则处理好干支流防洪的关系,合理确定支流防洪标准和防洪方案,避免区域洪水风险转移,有效地进行流域洪水风险管理。

流域防洪要处理好重点和一般、局部与整体的关系,防洪项目的安排不但要考虑项目的技术可行性,还要考虑项目的经济合理性。要优先安排防洪效益显著的城市和粮食主产区等重点区域的防洪建设;优先安排事关全局的干流堤防、重要水利枢纽、重要蓄滞洪区等防洪骨干工程建设;要重视洪水预警预报系统、防汛指挥系统和水文基础设施建设;重视防洪区管理、防洪工程管理的制度建设和基础设施建设。

第三,正确处理好防洪和洪水资源利用的关系。松花江、辽河流域属北方缺水地区,人均和亩均水资源量分别为1684立方米/人和515立方米/亩,分别为全国人均和亩均的77%和36%,且具有时空分布不均的特点,每年6-9月径流量为全年径流量的70-80%,并且水资源利用程度相对较低。水资源问题日益成为制约流域经济社会发展的瓶颈。特别辽河流域是一个水资源十分短缺、水污染比较严重的地区,流域西部有许多季节性河流,水资源往往以洪水的形式产生。流域防洪应与洪水资源利用有机结合,以更好地为流域社会经济发展和改善生态环境服务。西辽河流域在对洪水资源的“防用结合”方面进行了大量的实践,已经积累了许多经验,如将西辽河平原的一些沙丘驼甸和洼地,整修成为蓄滞洪区和旁侧水库,有效拦蓄洪水并利用洪水资源。在西辽河上游一些支流还采取引洪淤灌等措施分蓄洪水,拦蓄泥沙,改良土壤。这些实践仍要有序开展并不断加以完善。因此,要统筹考虑防洪安全和资源利用,认真总结经验和进一步分析论证防洪与水资源优化配置的关系,充分考虑流域的特点,通过工程等手段,合理利用雨洪资源。

第四,在防洪建设中要注重生态环境保护。松花江、辽河流域生态环境脆弱,流域管理要把工作的制高点放在维护河流健康生命上,义不容辞地担当河流生态代言人。要结合松花江和辽河流域的自然生态特点,尊重自然规律,实现人与自然和谐相处。一是充分论证规划防洪工程,避免对生态造成破坏,认真做好规划阶段项目论证工作以及环境影响评价、移民安置补偿和土地利用等工作,确保工程建设和生态保护的良性互动;二是进一步研究水利工程对生态的影响,充分论证和开发水利工程的多目标利用,在确保发挥防洪功能的同时,合理发挥其对生态的保护作用;三是利用各种手段开发利用好洪水资源,为生态服务。松花江流域泡沼湿地众多,且多位于流域低洼地带,要充分研究湿地等低洼地区对洪水的调蓄作用,在科学安排洪水出路的同时,改善生态环境。

第五,工程和非工程措施并重,进一步强化防洪区的管理。在建设防洪工程体系的同时,要按照科学发展观的要求,对非工程措施进行全面规划,形成工程措施和非工程措施并重的防洪减灾综合保障体系,一是要加强防汛指挥系统的建设,提高洪水预报和调控水平,运用非工程措施等手段充分挖掘和发挥水库、蓄滞洪区等工程措施的综合效用;二是要加强防洪区管理制度建设,进一步规范和引导人类对流域防洪影响的有关社会经济活动,协调人水争地矛盾,为实现人与自然和谐相处提供制度保障;三是加强和规范防洪区的洪水风险管理,科学划分防洪风险区,逐步试行防洪区洪水保险制度,逐步建立防洪风险社会化保障机制,进一步完善防洪减灾体系,实现由洪水控制向洪水管理的转变;四是完善各主要防洪保护区特别是城市的超标准洪水应急措施,在遭遇流域超标准特大洪水时,按照预定的应急方案,采取切实可行的措施,保证抢险救灾科学有序进行,保障人民生命安全和社会经济稳定。

第六,城市发展要充分考虑防洪要求。松花江、辽河流域大中城市大多位于大江大河干流堤防两岸,随着经济社会的不断发展和老工业基地调整改造步伐的不断加快,城市发展与防洪保安的矛盾将逐渐突出。目前,流域内有的城市存在城市发展侵占河道、占用行洪滩地地现象,致使洪水行洪断面和行洪能力下降,不仅严重威胁城市的防洪安全,还对流域整体防洪布局造成了较大的影响。因此,城市总体发展要与防洪要求相协调,加强监督和管理,同时在防洪规划中要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,充分考虑城市未来发展方向和城市功能,制定科学合理防洪方案,为城市发展提供防洪支撑和保障。

松花江、辽河流域防洪规划作为今后一定时期内流域防洪建设的指导和依据,对于强化洪水管理,确保松辽流域防洪安全,促进流域经济社会可持续发展具有重要意义。

四、发扬民主、集思广益,认真做好防洪规划审查工作

这次松花江、辽河流域防洪规划是在以往松辽流域规划的基础上,依据新情况、新问题、新形势编制完成的,涉及范围广,成果丰富,采用了大量新资料和新的研究成果,采用了河流动力学模型等先进技术手段,贯彻了人水和谐、以人为本的科学理念,强化了防洪非工程措施内容,提出了流域防洪建设原则、目标和布局,规划科学含量较高,可操作性较强。

在编制松花江和辽河流域防洪规划的过程中,各有关部门和流域内各省、自治区通力合作,规划编制单位多学科融合,充分依靠专家的智慧和力量编制规划。各阶段规划成果,我部多次向水利系统内外的有关专家进行了咨询,先后多次召开成果讨论和论证会议,并征求了流域四省、自治区的意见,进行了多次修订完善。200411月,我部组织召开了松辽流域防洪规划核心专家组会议,对规划进行了预审,会后,松辽水利委员会根据核心专家组意见,对规划报告进行了进一步补充和完善。这些工作为审查松花江和辽河流域防洪规划奠定了良好的基础。

请各位专家和代表围绕规划思路、规划目标、总体布局、洪水安排和主要措施等,认真审查、严格把关、集思广益、畅所欲言,多提宝贵意见,以便我们进一步完善规划成果。希望规划编制工作组认真听取专家的意见,解答专家提出的问题。我部将根据审查意见及时安排松辽水利委员会会同流域内四省区水利厅对规划进行修改完善,在征求国务院有关部门和各省区人民政府意见后,正式上报国务院审批。

 同志们,这次松花江、辽河流域防洪规划的审查是对松辽流域防洪工作的有力促进和支持,希望通过我们的不懈努力,为加快松辽流域防洪体系建设,早日发挥防洪效益,为振兴东北老工业基地、实现全面建设小康社会目标,构建社会主义和谐社会提供防洪安全保障。

最后,再次感谢各位专家和代表为松花江、辽河流域防洪规划审查付出的辛勤劳动和心血,感谢有关部门、松辽流域各省区人民政府和新闻界朋友们对这次会议的大力支持。

谢谢大家!

 

 

 

 
 
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