水利部规划计划司 主办
刘宁总工在淮河流域防洪规划审查会上的总结讲话
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2004-10-24 17:55  
 
 

                                            2004年10月23日

 

各位专家、各位代表、同志们:

淮河流域防洪规划是面向新时期,在可持续发展治水方针和防洪理念指导下,紧密结合流域的特点和实际情况,经过有关单位5年多的努力,精心编制完成的,这一规划对指导今后一个时期淮河流域防洪和治淮工作具有十分重要的意义。水利部对规划审查会议的召开非常重视,陈雷副部长在会议开始时作了重要讲话,详细阐明了《淮河流域防洪规划》编制的重要性和必要性,从科学发展观和贯彻落实治水新思路的高度,指出了规划审查中应注意的关键问题,提出了明确的要求。部规计司、水规总院、淮委等相关部门的同志做了充分的会前准备工作,地方政府和相关部门给予了大力的支持,会上专家和代表们听取了规划编制单位的详细汇报,查阅了有关资料,认真地进行了审议,这是审查工作得以顺利完成的保证。刚才,会议通过了规划审查意见,各省、淮河水利委员会的领导进行了发言。至此,淮河流域防洪规划审查会议就要结束了,完成了既定任务,会议开得成功。根据会议的安排,下面由我对会议作简要的回顾和总结。

一、规划切合实际,成果丰富

淮河流域具有突出的自然特征,复杂的河湖关系和悠远的历史印记,在我国经济社会发展中具有十分重要的地位。

突出的自然特征。淮河地处我国南北气候过渡地带,是我国南北自然地理分界线,是暴雨非常频繁和集中的地区。流域呈不对称的羽状分布,流域形状系数大,周边山丘高地围绕着广阔的平原,平原地区地面落差小,高程大部分在干支流洪水位之下。另外,淮河流域海岸线漫长,流域纵深有限,台风经常深入内陆以致影响全流域,而产生强降雨。

复杂的河湖关系。淮河流域以废黄河为界,分淮河和沂沭泗河两大水系,本次规划也包括山东半岛的河流等。受特定的地形条件影响,淮河流域的干支流之间、河湖之间发生洪水时易相互遭遇、顶托,排水困难。因防洪的需要,河流间的连通和控制、为数较多的行、蓄、滞洪区的设置与运用,进一步增加了河湖关系的复杂性。

悠远的历史印记。黄河夺淮对淮河流域防洪和淮河治理有着极为深远的影响。黄河夺淮打乱了淮河水系,淤塞了淮河尾闾,几经演变,形成了洪泽湖,淮河被迫改道入江;黄河夺淮恶化了中游的防洪除涝条件,改变了淮河下游洪水出路,这种情形在世界江河中是极其罕见的,因而对淮河治理产生了深远的影响。

淮河流域有人口1.63亿,平均人口密度604人/ km2,是我国人口密度最大的流域;流域内交通发达,矿产丰富,经济快速增长,粮食产量占全国的20%以上,是我国的主要粮棉油产区,但是洪涝灾害频繁,水事矛盾尖锐。

基于淮河流域的上述情况,专家和代表们一致认为:淮河流域防洪规划编制难度大,协调性、系统性要求高;提交审议的规划报告是在总结历次规划经验、系统分析淮河流域实际情况的基础上,面对防洪新形势,针对现行淮河防洪存在的主要问题,开展了大量的研究、讨论和协调工作后编制完成的。规划报告的指导思想正确,近远期目标明确,思路清晰、资料翔实、内容全面、布局合理、措施可行。概括起来说,规划报告切合实际,成果丰富,有以下突出特点:

1、工作基础扎实。本次防洪规划自1998年正式启动以来,规划编制单位做了大量的基础工作,这包括资料的收集,设计洪水的复核,以及实地勘测工作等,并开展了多项专题研究;规划编制过程中,编制单位多次召开专门工作会议,广泛听取地方和有关部门专家的意见;2002年4月,水规总院组织召开了淮河流域防洪规划成果讨论会;今年7月,与会的部分专家对规划报告进行了初步审议,之后正式征求了有关省市部门的意见;规划报告几经推敲、修改,特别是根据2003年淮河发生大洪水的情况,规划编制单位对规划中的工程和非工程措施再次进行了针对性分析和校核。所有这些工作为规划的编制,最终通过专家审查奠定了坚实基础。

2、规划多有创新。淮河是新中国第一条进行全面系统治理的大河。本次防洪规划第一次对淮河流域防洪区(包括防洪保护区、蓄滞洪区、行洪区、洪泛区)进行了较为全面的界定和调整;第一次系统地对淮河流域的堤防等级进行了划分,界定了1级、2级堤防的防洪保护区范围;第一次将海堤建设纳入到淮河流域防洪规划。此外,规划报告提出将现有工程恢复到原有设计标准的目标和方案,也是科学防控的创新。

3、探索和实践了防洪减灾的新理念。《淮河流域防洪规划》对过去的防洪规划思路进行了重大调整。规划认真贯彻以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观,系统地考虑了洪涝关系、水资源短缺、水环境恶化与防洪之间的关系,为从根本上解决淮河行蓄洪区问题,对淮河干流行洪区采取了有退有保、有平有留的原则,进行较为系统的调整和建设,做到既扩大行洪通道,又提高运用标准,遇常遇洪水行蓄洪时群众基本不搬迁。在洪水管理与水资源开发利用等方面进行了积极的探索,体现了从控制洪水向洪水管理转变的防洪理念。

4、在一些重要方面取得了新的进展。一是进行了行蓄洪区政策规划。这一规划的目的是为了在加强淮河流域行蓄洪区安全建设和调整的同时,解决行蓄洪区内人与水争地的矛盾,指导区内群众生产、生活和经济建设在流域防洪规划要求范围内进行,使群众安全有保障,管理工作逐步走向制度化、法制化、规范化。二是提出了除涝规划。淮河流域平原面积大,约占流域总面积的三分之二,除涝在淮河流域的治理中占有重要地位。本次防洪规划中对解决好淮河流域排涝问题的重要性和特殊性给予了高度重视,把“洪涝兼治”作为防洪规划的基本原则之一,把除涝放在与防洪同样重要的位置上,作为流域水利综合大系统的一部分,提出了治理措施。三是制定的非工程体系规划较以往规划更全面、系统、完善。加强了非工程措施和防洪管理。提出了防汛指挥系统规划,提出了政策法规建设的建议和改善防洪工程管理的措施。对防洪区管理提出了具体要求,如降低风险、回避风险、分担风险,增强抗灾能力,增强洪灾风险预见、预警、应急和承受能力等,还进行了洪水风险分析,绘制了风险图。

二、会议研讨深入,收获丰硕

本次会议不仅是专家对规划进行的实质性审议,审议的过程也是相关方面共商、共谋、共论的过程,卓有成效。会议除正式审查意见外,还取得了大量收获,专家和代表们更多的真知灼见将为会议谨记。

1、会议是社会共同参与规划工作的有益尝试。这次会议除了邀请院士、专家参加对淮河流域防洪规划的审查外,还邀请了国务院有关部门、淮河流域有关省、市人民政府和指挥抗洪抢险部队的军队专家代表。这次会议的效率高,专家水平高、代表性强,在大会发言和分组讨论过程中,专家和代表畅所欲言,从不同的角度为进一步修改、完善淮河流域防洪规划提出了很好意见和建议,这是多学科、多部门共同参与流域规划编制、审查过程的实践,也是社会各界共同参与流域规划工作的有益尝试,这必将使流域防洪规划更为结合社会需求,更能使防洪工程建设与其他行业设施建设互动、协调。

2、对规划的一些重点问题形成了共识。专家和代表们认为,《淮河流域防洪规划》提出通过对淮干行洪区调整解决淮河干流中小洪水出路问题;通过行蓄洪区移民迁建及其它安全建设措施解决群众安居问题;通过行蓄洪区改造、完善解决行蓄洪区及时有效运用问题;通过提高排涝能力、调整种植结构等综合治理措施逐步广大平原地区的排涝问题;加强防汛决策支持系统建设以及防洪区、蓄滞洪区、防洪工程管理等一些与防洪规划直接相关的非工程措施和管理政策等,符合淮河流域的实际情况,体现了科学发展观的要求,目标明确,措施合理,对于加快淮河流域防洪体系建设、提高防洪管理水平具有积极的推动作用。专家和代表们对上述规划成果给予了较高的评价。

3、会议上的意见和建议至关重要。

1)、关于规划的指导思想和目标。一些专家和代表认为,应将“统筹兼顾”的原则明确的纳入规划的指导思想,以突出表述科学发展观的要求,体现新的治水理念;应对近期目标和远期目标进一步的凝练和概括。

2)、关于工程布局和实施安排。专家和代表认为,近期淮河治理应在加快国务院治淮会议确定19项骨干工程和行蓄洪区调整等其他3项工程建设的同时,统筹兼顾,分轻重缓急,安排实施其他的防洪工程;要在2003年灾后移民迁建工作基础上,继续实施行蓄洪区和淮干滩区移民迁建工作,尽早实现滩区群众安居乐业;要将南水北调东线工程与淮河流域的防洪布局有机结合起来,对于相互间的作用和影响进行专门的分析和研究。

3)、关于行、蓄、滞洪区问题专家和代表认为,要根据淮河流域行蓄洪区多,区内人口众多,使用决策困难,使用频繁,洪灾损失严重,社会影响大,管理工作薄弱等特点,抓紧开展行蓄洪区调整、建设、移民安置专项规划,并尽快实施。要特别重视行蓄洪区的管理问题,进一步研究制订行蓄洪区社会经济发展、土地利用、人口控制、抗灾救助等方面政策,控制行蓄洪区人口,控制区内无序建设;研究建立防洪投入保障机制、补偿机制,妥善处理好蓄滞洪区建设、运用和区内经济社会发展的关系。

4)、关于排涝问题专家和代表认为,涝渍问题已经成为淮河流域防洪减灾体系中亟待解决的突出问题。因洪致涝,解决淮河流域广大平原地区的涝渍问题是一项长期的工作,要有长期的打算;要在统一规划的基础上,因地制宜,采取综合治理措施,逐步提高广大平原地区的排涝标准。

5)、关于非工程措施。非工程防洪措施一直以来都是防洪规划中的薄弱环节,也是防汛工作中的薄弱环节。陈雷副部长在讲话中强调指出:“要加强水文等基础工作,建立洪水预报、洪灾和山地灾害预警系统,健全防洪调度和应急处理机制,要在加快重点蓄滞洪区工程建设、安全建设的同时,建立健全防洪保险机制和运用补偿机制,完善蓄滞洪区管理体系,依法管理。”有些专家和代表建议,在非工程措施方面,还应进一步细化相关措施,以便在规划实施阶段能够进一步深化和落实,加大这方面的投资力度。从广义上讲,非工程措施可以分为两大类,第一类是增强抗损失能力的措施,包括蓄滞洪区及洪泛平原管理,防汛准备、应急计划、灾后恢复,以及洪水预报和预警措施等;第二类是改变损失分担形式的措施,包括洪水保险、政府救济、损失补偿等。从未来防洪的发展趋势来看,非工程措施将会在防洪减灾中发挥越来越大的作用。

6)、关于防洪与水资源开发利用问题。专家和代表认为,在加强防洪除涝工程建设、提高防洪除涝标准的同时,还要兼顾水资源保护和开发利用,水生态系统和水陆交通的要求,协调好防洪建设与水资源开发及生态环境建设之间的关系,在保障防洪安全的前提下,提高水资源利用率,实施有效的洪水管理,进而提高流域水资源承载能力。

此外,一些专家和代表还提出了许多很有借鉴意义的建议和要求,比如要重视和加强中小洪水的应对措施和调度运用研究,并对山洪灾害的防治有所安排;规划中占地和移民的数量较大,应进行相关的补充论证,结合淮河移民特点,做好移民安置工作;要推动流域洪水管理与区域洪水管理在机制和职责上的结合。

总之,这两天的审议会上,专家和代表们提出了很多好的意见,这里只是概括地归纳,很不全面,可能挂一漏万,难以涵盖全部内容,也可能没有真正反映出代表们的本意,请大家谅解。

三、关于下一步工作

按照陈雷副部长在审查会上的讲话要求,根据本次会议形成的审查意见,以及有关专家和代表提出的建议,这次会议以后,有关方面要继续做好以下工作:

1、抓紧修改规划报告,征求意见后尽快上报。本次审查,专家和代表们提出了很多好的建议和意见,并形成了审查意见。淮河水利委员会要按照审查意见的要求,以及会议的记录对这些建议和意见进行归类整理,逐条进行分析,进一步消化、吸收各位专家和代表发言的内涵,再一次对规划报告进行必要的修改、补充和完善,形成征求意见稿。规划计划司要会同规划编制单位,主动做好有关部门意见修改后的沟通、汇报和解释工作,以正式文件的形式,报送国务院有关部门和流域内各省人民政府征求意见,也希望参加这次会议的有关省市和部门的代表,继续大力支持水利工作,联络协调,及时反馈意见,以便尽早将规划上报。

2、积极探求防洪规律,不断充实完善规划。淮河流域防洪问题十分复杂,防洪减灾和工程调度运用的难度很大,做好流域防洪工作,需要我们在抓好规划工作的同时,还要站在可持续发展的高度,从人与自然和谐相处的理念出发,深入分析和研究流域自身的特点,不断探求流域的防洪规律,进而不断丰富和完善规划的内容,为保障淮河流域防洪安全服务,为把淮河修好服务。规划是思路的体现、措施的集成、建设的依据,一方面规划本身是刚性的,带有行政的刚性和法律的刚性,而且随着社会的发展和人们法制观念的增强以及依法行政的逐步推进,这种刚性将越来越明显地得到体现。另一方面规划是动态发展的,需要在执行的过程中,依照形势的发展、情况的变化、实际的需要,进行不断的修订、更新和完善。

3、进一步开展相关研究,努力拓宽研究领域。在审查过程中,专家和代表们除就规划本身提出了意见和建议外,还对一些与规划密切相关却又难以在规划中进行体现和落实的一些问题提出了意见和建议,很值得我们进行认真思考,有些问题还需要我们拓宽研究领域,在规划工作以外开展专门的课题研究工作。比如河湖关系的问题,影响因素众多,以往的工作基础和研究深度都还存在不同程度的欠缺,还需要做进一步的研究和论证工作;比如风险分析的问题,在审查会议上很多专家和代表提出了一些疑问,也提出了意见和建议,风险分析和风险决策以及与此相关的防洪风险管理等理念,在我国尚处于起步阶段,在理论层面和操作层面都有一定的难度,需要对风险分析的方法和手段、风险度的确定与应用、风险等级的划分以及风险图的制作、防洪风险评价等内容,进行广泛深入的研究;再比如南水北调东线工程建设与运用和淮河流域防洪体系建设与运用之间的相互关系问题、淮河防洪与治污关系的问题等。这些问题,对淮河流域防洪都有着重要的影响,同时也都是非常复杂、十分敏感的问题,涉及到的因素比较多,对经济社会的影响比较大,有些问题一时还难以在现阶段、在本次规划中得到全部解决。因此,我们应该针对一些重大课题开展研究工作,为满足防汛抗洪工作的实际需要和下一次的防洪规划奠定坚实的基础。

4、倡导规划防洪方略,稳步推进防洪建设。本次淮河防洪规划,确定了防洪标准体系、洪水安排、工程布局和非工程措施等,明确了未来一段时期内,流域防洪工程建设的重点和防洪体系建设的基本格局,在实施的过程中,要不断强化地方政府的推动作用,提高公众参与程度,取得全社会对防洪规划以及规划中所提出的措施和方案的广泛支持。尽管规划目前还没有正式批复,但一些问题的解决已经得到了有关方面的认可,一些原则、思路和措施值得实施防洪调度决策时借鉴。当前,全国水资源综合规划、全国水利发展与改革 “十一五”规划等也在编制中,这些规划与防洪规划一起,都是流域综合治理和支撑流域社会经济发展的重要内容。更值得关注的是,治淮各项工作正在按照去年召开的国务院治淮工作会议的要求,根据国务院办公厅批转的《关于加强淮河流域近期防洪建设的若干意见》所确定的建设任务,紧张有序地进行,所确定的19项治淮骨干工程有望在2007年前完成。

同志们,淮河流域是我国水旱灾害最为频繁严重的地区之一,淮河流域防洪规划的审查是对流域防汛工作的极大支持和促进,期望通过我们的共同努力,这一规划能够尽早地批复实施,规划提出的淮河防洪体系能够尽早建成,早日发挥效益,“一定要把淮河修好”的伟大号召能够早日实现。

最后,再次感谢各位专家和代表为淮河流域防洪规划审查付出的努力!感谢国务院有关部门、淮河流域各省市人民政府和新闻界的朋友们对这次会议的大力支持。

谢谢大家!

 

 

 

 
 
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