水利部规划计划司 主办
周学文司长在淮河流域综合规划修编工作会上的讲话
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2007-09-25 08:57  
 
 

周学文司长在淮河流域综合规划修编工作会上的讲话

 

2007920

 

今天,淮委组织召开淮河流域综合规划修编工作会议,是贯彻落实国务院召开的全国流域综合规划修编工作会议精神和国务院办公厅转发水利部关于开展流域综合规划修编工作意见的要求,全面推进流域综合规划修编工作的一次十分重要的会议。我很高兴有机会参加这次会议,流域内有关省发展改革和水利部门对淮河流域综合规划修编工作给予了高度重视,发展改革委和水利厅的领导和代表都参加了会议。淮河流域有的省跨了24个流域,最近,发展改革委和水利厅的领导和代表还先后参加了长江、黄河、海河流域的协商会,十分辛苦。在此,受矫勇副部长的委托,我代表水利部流域综合规划修编工作领导小组,向各位对淮河流域综合规划修编工作的大力支持表示衷心感谢!下面,我讲四点意见,供大家参考。

一、历次淮河流域综合规划在淮河治理中发挥了重要作用

淮河流域横跨我国中、东部地区,人口众多,是我国重要的粮食主产区、能源和制造业基地,在我国经济建设中具有十分重要的地位。由于特殊的气候条件、且受黄河长期夺淮影响,淮河流域洪涝灾害严重,水事复杂,治理困难。党中央、国务院高度重视治淮工作,新中国成立后,淮河流域先后进行了四轮流域规划编制工作,这些规划的实施为提高流域防洪能力起到了巨大的作用。特别是1991年编制的《淮河流域综合规划纲要(1992年修订)》虽然没有经国务院批复,但规划中确定的以防洪为主要内容的治淮19项骨干工程,在1991年国务院召开的治淮治太会议作出的《国务院关于进一步治理淮河和太湖的决定》中得以明确。

在历次规划的指导下,通过流域内各省的共同努力下,淮河治理、开发取得了巨大成绩,主要表现在以下3个方面:一是基本建成了工程和非工程措施相结合的防洪减灾体系,特别是19项治淮骨干工程中的13项基本完成,其余6项正加快实施,在2003年和今年淮河大洪水中发挥了巨大效益,保障了淮河中下游地区人民的生命、财产安全。二是为流域经济社会发展提供了供水保障。建国初期,全流域供水量仅100多亿立方米,2006年流域供水量达到522亿立方米,为1.9亿亩的灌溉面积、53个建制市、煤电能源基地等提供了可靠水源,为保障国家粮食安全、能源安全作出了重要贡献。三是初步形成了水土保持生态建设、水资源保护的工程措施和非工程措施结合的水生态环境保护体系,尤其是“十五”期间,淮河流域在七大江河中第一个提出了全流域入河限制排污总量控制意见,建立了跨部门的水污染联防机制,促进了流域生态环境的改善。

二、经济社会发展对淮河流域综合规划修编提出了新的更高的要求

原有的淮河流域综合规划在流域治理开发中发挥了重要作用,为流域经济社会发展做出了很大贡献,但淮河复杂的气候条件、特殊的自然地理状况,加之历史上黄河长期夺淮的影响,决定了淮河治理的长期性、艰巨性和复杂性,同时,在规划实施过程中,尤其是进入新的历史时期,流域经济社会发展、流域状况和国家宏观政策环境发生了深刻变化,迫切需要修编淮河流域综合规划,以适应这些变化。主要表现在以下3个方面:

一是1991年编制的《淮河流域综合规划纲要》的规划期已满,需要及时修订。首先,19项治淮骨干工程虽然即将完成,但还存在的一些遗留问题和新出现的问题迫切需要研究解决。其次,流域状况也发生了深刻变化,如水资源开发利用程度有较大幅度提高;水污染加剧,河湖水质继续恶化;流域的下垫面发生了很大变化,尤其是淮河以北平原地区河道,流域的地表水和地下水转换规律发生了很大改变;全球气候变暖和流域下垫面的变化导致洪水形成和演进规律发生重大变化,原来河流和湖泊之间的转换关系,变成了水库、闸坝与河流之间的调度关系;流域水资源过度开发破坏了河流原有的生态系统,等等。这些变化,要求规划的基础资料急需更新和补充。此外,一些重要支流和许多中小河流缺乏综合规划和有效的规划管理,有些支流出现了水资源过度开发的状况,影响了水资源综合效益的发挥,迫切需要认真分析总结以往规划的执行情况和存在问题,进一步修编流域综合规划,科学谋划下一阶段淮河治理开发与保护的总体布局和实施安排意见,以促进流域可持续发展。

二是经济社会快速发展对流域治理开发和保护带来新的压力。通过改革开放20多年来的发展,我国经济社会进入了新的发展阶段。一方面,流域经济社会发展能力显著增强,对生态环境压力增大。上世纪80年代编制《淮河流域综合规划纲要》时,国家经济发展正从计划经济体制向市场经济体制转变过程中,经济发展比较落后,都希望加快发展。近20年来,全流域GDP以年均15%左右的速度增长,2006年达到1.95万亿元,是80年代初的19倍,人均GDP增长了14倍。在经济高速发展的同时,流域治理开发力度显著加大,2006年全流域用水量比1980年增加了91亿立方米,而流域保护能力跟不上开发速度,许多地区依靠大量超采地下水作为供水水源,生态与环境用水被挤占,生态遭到严重破坏,对流域可持续发展构成了巨大压力。另一方面,随着经济社会的快速发展,各地区、各部门对水资源保障、防洪保安的要求提高,构建社会主义和谐社会、推进新农村建设也对改善人民群众生产生活条件、解决农村饮水安全问题提出了新的任务。面对新的压力和新的任务,迫切需要进一步研究防洪除涝、水资源开发利用和保护的战略措施布局,保障淮河流域防洪安全、供水安全和生态安全。

三是科学发展观对流域治理开发和保护提出了新的要求。上一轮淮河流域综合规划重点围绕流域治理和重要工程建设开展,对水资源的合理配置、整个流域的生态与环境考虑不够,对水资源承载能力和水环境承载能力认识不足。十六大以来,党中央相继提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略任务,强调以科学发展观统领经济社会发展全局,切实转变经济发展方式,坚持人与自然和谐,统筹兼顾区域发展,使整个国家的发展速度、规模和质量始终控制在资源和环境承载能力之内。水利部党组提出了从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水思路,要求我们切实贯彻落实科学发展观,转变流域治理模式,管理好、利用好、保护好水资源,以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。作为指导流域治理开发和保护的纲领性文件,流域综合规划需要及时调整思路,切实体现科学发展观的要求。

综上所述,为贯彻科学发展观,落实水利部治水新思路,根据淮河面临的突出问题和长远发展要求,迫切需要加快淮河流域综合规划修编工作,对淮河流域的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划部署,维护河流健康,促进人与自然和谐相处

三、切实把握好淮河流域综合规划修编的重点

全国流域综合规划修编工作会议和国务院办公厅转发水利部关于开展流域综合规划修编工作的意见,都已经明确了新一轮流域综合规划修编的总体思路。淮河流域综合规划修编工作一定要按照国务院的要求,深入贯彻科学发展观,认清淮河治理开发和保护面临的新形势、新任务和新要求,切实把握好今后一个时期淮河治理开发和保护的重点:

一是根据经济社会发展对流域防洪除涝的要求,认真研究未来一个时期淮河治理问题。今年7月,温家宝总理在安徽考察淮河抗洪救灾工作时指出“要科学论证19项治淮骨干工程完工后,淮河下一步的治理问题,进一步完善淮河流域防洪减灾体系”。19项治淮骨干工程建成后,淮河流域总体防洪标准有了较大提高,但防洪除涝减灾仍然存在一些突出问题。首先,淮河上游和重要支流目前尚缺乏控制性工程,要认真研究增加上游拦蓄能力的措施和方案,提高淮河上游的防洪标准。其次,要深入研究行蓄洪区调整和淮河中游泄洪不畅的问题。行蓄洪区是淮干泄洪通道的组成部分,而19项骨干工程基本没有安排行蓄洪区调整和建设内容,淮河流域若再遇大的洪水,仍然存在较大规模人员撤退转移、行蓄洪区启用困难等问题,社会影响大,要认真研究扩大淮干中游平槽泄量、提高行蓄洪区启用标准、加强行蓄洪建设与管理方案,增加淮河干流的泄洪能力。第三,要巩固和扩大淮河下游洪水出路。目前,虽然入海水道近期工程已经建成,但淮河下游入江入海安全泄量不足、洪水出路问题尚未从根本上解决,要根据淮河下游总体防洪要求,研究入海水道二期等工程的规模和措施,巩固下流入江入海能力。第四,要高度重视平原洼地的治理。淮河流域平原广阔,地势低平,因洪致涝和“关门淹”现象严重,洪涝灾害损失总量中涝灾比重往往超过洪灾,制约了当地经济社会的发展。要按照因地制宜、综合治理的原则,提出淮河重点平原洼地治理的措施,促进社会主义新农村建设。

二是坚持人与自然和谐相处的理念,高度重视水生态环境的保护和修复。淮河是国民经济和社会发展“十一五”规划中明确要重点加强水污染防治的“三河三湖”之一。20世纪80年代以来,淮河流域水污染加剧,水环境不断恶化,目前,全流域近一半的河长水质为V类和劣V类。此外,流域内不合理的经济社会活动及过度的水土资源开发,挤占生态用水,导致河道断流现象时常发生,河流功能丧失,湖泊萎缩、湿地锐减、水环境功能下降、水生生物种类及数量明显减少,水生态环境遭受严重破坏。新一轮淮河流域综合规划修编要以淮河干流及主要支流、南水北调调水线路为重点,提出水资源保护的对策措施和饮用水水源地保护的要求。要根据闸坝工程条件,研究提出流域生态用水调度原则和运用方案

三是按照维护河流健康的要求,科学划定河流河段的功能区划。维护河流健康是正确处理人与自然关系、维持河流正常功能的客观需要。然而,根据淮河流域水资源调查评价成果,淮河流域水资源可利用量510亿立方米,虽然总的水资源开发利用率为34%,但地表水资源开发利用率达到了51%,已超过了国际公认的合理值。从水环境来讲,淮河流域现状COD、氨氮入河排放量是水功能区限制排污总量的2倍和4倍,严重超出了流域水环境的承载能力。因此,规划修编要从维护河流健康、促进流域可持续发展的目标出发,科学分析流域水资源承载能力和水环境承载能力,合理确定河流河段的功能定位和控制性指标,深入研究流域和区域水资源开发利用的上限,科学划定地下水功能区并提出地下水可开采量控制性指标和保护措施,进一步完善河流水功能区划,核定河流的纳污能力。

四是要按照依法行政的需要,研究提出提高流域综合管理水平的政策措施。新《水法》进一步明确了规划在流域治理开发、保护和管理中的法律地位,流域综合规划是政府实施流域管理和水资源管理的基本依据,流域内所有水事活动,包括涉水涉河行为都必须遵守规划。要根据流域内各类河流河段的功能区划,以及所划出的红线或底线和控制性指标,研究提出保障不同功能区功能有效发挥的政策措施,提高流域综合管理的能力和水平。要完善流域与区域相结合的水资源管理制度,依法界定流域和行政区域的事权,合理划分管理职责,建立起事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理体制和工作机制;在管理机制方面,要切实转变管理理念,变过去单纯的开发利用管理为开发与保护管理并重,将流域资源、生态与环境保护纳入流域综合管理的目标,增强流域管理的权威性。

四、加强协作,共同推进淮河流域综合规划修编工作

流域综合规划修编工作涉及面广、任务重、时效性强,要在3年左右的时间内圆满完成规划修编任务,必须建立完善的规划修编工作机制,才能保障规划修编工作顺利完成。目前,全国层面已建立了三个机制,一是责任机制,全国层面水利部负总责,国务院各有关部门配合。二是协商机制,水利部牵头,国家发展改革委、国土资源部、建设部、交通部、农业部、环保总局、林业部、气象局、海洋局等部门参加,建立了部际联席会议制度。三是专家咨询机制,成立了部总工为组长,部际联席会议成员单位和有关专家组成的专家咨询组,对规划修编的重大技术问题进行咨询、把关。对于七大江河的流域综合规划修编,各流域都要建立三个机制。通过以上三个机制,科学、民主、开放地推进流域综合规划修编进程。下一步要重点要做好以下三方面的工作。

第一,加强组织领导。流域综合规划修编是保障流域经济社会可持续发展的一项非常重要的基础性工作,要加强对修编工作的组织领导,组织专门班子和技术力量开展规划修编工作。要根据任务书和工作大纲的要求,细化工作任务和工作目标,并落实到责任人。修编工作中,尤其要加强修编工作的过程管理,对照工作计划定期对修编工作进行检查监督。

第二,处理好三个关系。一是处理好继承与创新的关系。现有的淮河流域综合规划是几代专家智慧的结晶,是本次规划修编的重要基础。此外,近年来还编制了流域防洪规划、水资源综合规划等一批规划。要充分利用现有的规划和相关成果,在认真总结和评估已有规划的基础上,在继承中创新,在规划理念、编制内容、技术手段上要有所突破,提出适应新形势要求的综合规划成果。二是处理好流域和省的关系。淮委作为编制淮河流域综合规划的主体,要细化流域与省的工作分工,分清并落实责任,充分发挥各省的作用。各省要按照淮委的分工,做好所承担的规划工作,并及时提供有关规划、研究成果和相关资料。三是处理好综合规划与专业规划的关系。流域综合规划要体现综合性、战略性,规划内容不能过细,不要把综合规划编制成为专业规划,或成为专业规划或区域规划的简单叠加。对于一些已经完成的专业规划,如防洪规划、水资源综合规划,以及相关部门编制的规划主要成果,经复核后符合流域综合规划要求的,可直接纳入综合规划中;对不符合要求的专业规划,应结合流域实际进行调整。

第三、充分听取各方面的意见。在规划修编过程中,要始终依靠专家,充分发挥专家的作用。要加强与各相关部门的合作与沟通,充分征求各部门的意见,广泛征集社会民众对规划修编的意见,提高规划成果的质量和科学水平,提高规划的社会认同度。

本次流域综合规划修编是当前水利工作的一项十分重要的任务,相信在淮委的精心组织下,在各省的大力支持和密切配合下,一定能圆满完成淮河流域综合规划的修编工作。

 

 

 

 
 
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